Rijk en gemeenten samen aan zet om meer publieke waarde te realiseren
WILT U MEER WETEN OVER DEZE PUBLICATIE OF OVER ONZE DIENSTVERLENING VOOR DE OVERHEID?
Download de pdf-versie van het rapport inclusief verhelderende interviews met politici en managers uit het lokale bestuur
- Zie onder meer het rapport ‘Bepalen betekent betalen’ van de Commissie Rinnooy Kan en het rapport ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ van het ministerie van Financiën.
Uitbreiding lokaal belastinggebied om de lokale autonomie te verstevigen?
Gemeenten zijn te afhankelijk van het Rijk en er is sprake van een gebrek aan financiële autonomie. Eén van de instrumenten die wordt onderzocht in het kader van de financiële verhoudingen is de verruiming van het lokale belastinggebied. De afgelopen jaren zijn er in het kader van ‘decentralisatie’ de nodige taken overgegaan van de rijksoverheid naar gemeenten. De mogelijkheden voor gemeenten om inkomsten te genereren door middel van belastingheffing zijn echter ongewijzigd.
Gemeenten hebben slechts beperkte mogelijkheden om te sturen op het genereren van opbrengsten door middel van belastingheffing. Dit lijkt in strijd met het zogenoemde ‘profijtbeginsel’, een van de grondbeginselen van belastingheffing. Wij roepen op om gemeenten meer mogelijkheden te bieden om de ‘opbrengstenkant’ meer in evenwicht te brengen met de ‘uitgavenkant’. Dit kan door een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. De afgelopen jaren is dit in diverse rapporten aanbevolen.1 Ook in de verkiezingsprogramma’s waren veel partijen voorstander. Deze plannen hebben het regeerakkoord echter nooit gehaald. Net als veel andere wijzigingen van het belastingstelsel zijn ze uitgesteld. Wij roepen de landelijke politiek op tot een grondige analyse van het gehele belastingstelsel en te kijken naar een mogelijke verschuiving van landelijke belastingen naar lokale heffingen. Op die manier wordt mogelijk meer evenwicht gecreëerd tussen de taken, verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid van de gemeenten en de financiering hiervan. Met andere woorden, een versterking van de lokale autonomie.
Stabiele en heldere financiële randvoorwaarden nodig
Het onzekere financiële perspectief voor gemeenten na 2025 is een bijzondere en onwenselijke situatie. Aan de hand van uitgangspunten zoals balans tussen opgaven en middelen en een stabiel meerjarig financieel perspectief wordt inmiddels gewerkt aan de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Daarbij is ook aandacht voor een financieringsvorm die past bij de opgaven en een zo laag mogelijke administratieve last. Wij onderschrijven deze uitgangspunten.
Voor een krachtig en autonoom lokaal bestuur is het belangrijk dat de middelen die beschikbaar zijn voor de autonome en medebewindstaken voldoende en meerjarig stabiel zijn. Daarbinnen kunnen gemeenten, in combinatie met het lokale belastingbeleid, hun eigen afwegingen maken. Voor de grote opgaven gelden wat ons betreft soortgelijke principes met de aanvulling dat deze opgaven veelal binnen een regionale of nationale context vallen. Daar passen ook vaker aanvullende financieringsvormen bij in de vorm van specifieke uitkeringen en transitiefondsen. Hiervoor geldt wat ons betreft dat helderheid over de beschikbaarheid van de middelen, een koppeling aan een langetermijnvisie en lage administratieve lasten belangrijke aandachtspunten zijn.
Meer en betere samenwerking is nodig
Het lijkt een dooddoener: partijen – publiek en privaat – moeten meer en beter met elkaar samenwerken. Maar in een tijd waarin de maatschappelijke uitdagingen zo omvangrijk en domeinoverstijgend zijn, is samenwerking binnen en tussen alle betrokken partijen belangrijker dan ooit. Er wordt al veel samengewerkt op thema’s en domeinen, maar lang niet altijd is er sprake van samenhang, overzicht en regievoering.
‘We roepen op om realistisch te zijn in wat gemeenten wél en níet waar kunnen maken’
Vertaal de uitvoeringstoets naar een lokale variant
Gemeenten zouden ook zelf bij het aangaan van nieuwe taken een uitvoeringstoets moeten uitvoeren. Daarmee wordt duidelijk in welke mate een gemeente een opgave wel of niet waar kan maken. Als blijkt dat een opgave op dit moment niet haalbaar is, dan is dát wellicht het moment om regionale samenwerking te zoeken.
Gemeenten mogen kritischer zijn
Gemeenten moeten zelf ook kritisch zijn op wat ze aankunnen. Ze krijgen veel op hun bordje. Het Rijk stelt hoge eisen en niet altijd staat hier voldoende financiering tegenover. De onlangs aangekondigde uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO) is een goed instrument om de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van nieuwe taken kritisch tegen het licht te houden. Het is aan gemeenten om de opgaven die ze ontvangen van het Rijk kritisch en realistisch te bezien. Gedurende de rit kunnen ze in dialoog blijven met het Rijk over uitgangspunten, risico’s en kosten. Cruciaal is dat deze dialoog blijft bestaan als later blijkt dat de uitgangspunten niet (meer) blijken te kloppen.
Gemeenten ook zelf aan zet
Grote maatschappelijke opgaven en een onzeker financieel perspectief. Zolang er geen duidelijkheid is, moeten gemeenten hier mee omgaan. Ze moeten zuinig zijn op de middelen die er zijn en de middelen zinvol besteden. Bouwen aan wendbaarheid en weerbaarheid, zeker nu de middelen voor veel gemeenten ruimer zijn geworden. We raden gemeenten ook aan om te toetsen of de besteding van de middelen nog steeds in overeenstemming is met de doelstellingen, of dat er sprake is van stapeling van beleid. Alleen al het inzicht in (het waarom van) de besteding van middelen is uitermate waardevol voor het gemeentebestuur. Dit inzicht kan vervolgens leiden tot mogelijk actuelere en betere keuzes. Bijvoorbeeld meer nadruk op uitvoering in plaats van nieuw beleid. Wij zijn er ook van overtuigd dat dit bijdraagt aan een verbetering van de voorspellende waarde van de begroting. De verschillen tussen begroting en realisatie zijn nu vaak te groot en dit onderstreept wat ons betreft de noodzaak hiervan.
‘De langetermijn-
visie biedt de handvatten om middelen te verbinden aan de opgaven’
Wees realistisch over wat gemeenten kunnen
Gemeenten hebben ten opzichte van de grote maatschappelijke opgaven beperkte capaciteit beschikbaar, zeker de kleine en middelgrote gemeenten. Het personeelstekort is groot en dit heeft onherroepelijk effect op de slagkracht en de dienstverlening van gemeenten. Dit, terwijl de bijdrage van gemeentelijke organisaties juist zo nodig is om de grote vraagstukken die er liggen op te pakken. Gemeenten moeten nieuwe woningen bouwen om de woningnood een halt toe te roepen, maar waterbedrijven waarschuwen dat het watersysteem tegen zijn grenzen aanloopt. Het kabinet wil dat er in 2030 1,9 miljoen volledig elektrische auto’s zijn en 1,7 miljoen laadpalen, maar tegelijkertijd is er krapte op het elektriciteitsnet. Deze belemmering geldt ook voor de opgave dat we met z’n allen van het gas af moeten. Daarom roepen we op om realistisch te zijn in wat gemeenten wél, en vooral ook wat gemeenten níét waar kunnen maken.
Koppel middelen aan de langetermijnvisie
De langetermijnvisie moet handvatten bieden om middelen te verbinden aan de opgaven. Of dat nu via transitiefondsen gaat of via het gemeentefonds, deze koppeling schept duidelijkheid over de financiële kaders. Ad-hocfinanciering van grote opgaven wordt zo voorkomen. Vervolgens kunnen gemeenten doen wat ze in deze tijd moeten doen: keuzes maken gebaseerd op de langetermijnvisie en middelen en de specifieke situatie in de eigen gemeente.
‘Ook het Rijk zou bij grote thema’s vaker domeinoverstijgend vanuit de opgave kunnen werken’
Wat hebben gemeenten nodig om publieke waarde op het gebied van energietransitie, woningnood, digitalisering, vluchtelingen- en asielzoekersopvang en Wmo en jeugdzorg zeker te kunnen stellen? Dat was de centrale vraag bij het formuleren van onze aanbevelingen. Daarbij kijken we in deze jubileumeditie vijf jaar terug. Geld is uiteraard een randvoorwaarde bij het borgen van de publieke waarde, maar zeker niet het enige middel. Hierna bieden wij een aantal handvatten die wat ons betreft kunnen bijdragen aan het realiseren van publieke waarde. Onze aanbevelingen zijn mede gebaseerd op de ervaring van BDO in het veld en de rondetafeldiscussie (zie pag. 50). Ook hebben we ons laten inspireren door het rapport “Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur” (2021) van D.J. Elzinga.
Langetermijnvisie nodig
Nederland staat voor grote maatschappelijke opgaven. Deze opgaven vragen om een meer uitgewerkte langetermijnvisie en perspectief om effectief te kunnen sturen. Veelal ontbreekt zo’n langetermijnvisie waar-door het langer duurt voordat vraagstukken worden opgepakt en vindt samenwerking nog onvoldoende plaats. Deze visie gaat ook over de vraag hoe de executiekracht van de overheid als geheel kan worden versterkt. Een langetermijnvisie en het als één overheid optreden, of het nu gaat om plezierige of minder plezierige boodschappen, draagt in onze optiek bij aan duidelijkheid over en steun voor het beleid vanuit de samenleving.
Werk vanuit de opgaven
Gemeenten, provincies en andere partijen werken steeds vaker opgavegericht en willen daarmee bereiken dat de problemen van de burgers centraal staan. De krachten worden gebundeld om gezamenlijk tot een gedragen oplossing te komen. Ook het Rijk zou bij grote thema’s veel vaker domeinoverstijgend vanuit de opgave kunnen werken. Departementale silo’s worden dan losgelaten en in plaats daarvan kan het Rijk brede teams samenstellen met kennis van een bepaalde maatschappelijke opgave. Hiermee kan Nederland integraal, vanuit de opgave, doelstellingen realiseren.
Gemeenten hebben behoefte aan financiële stabiliteit en zekerheid. Een herziening van de financiële verhoudingen moet daar voor zorgen. Geld is daarbij niet het enige middel. Ook betere samenwerking versterkt de publieke waarde van de overheid als geheel. Rijk en gemeenten zijn samen aan zet.
Rijk en gemeenten samen aan zet om meer publieke waarde te realiseren
WILT U MEER WETEN OVER DEZE PUBLICATIE OF OVER ONZE DIENSTVERLENING VOOR DE OVERHEID?
Download de pdf-versie van het rapport inclusief verhelderende interviews met politici en managers uit het lokale bestuur
- Zie onder meer het rapport ‘Bepalen betekent betalen’ van de Commissie Rinnooy Kan en het rapport ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ van het ministerie van Financiën.
‘De langetermijn-
visie biedt de handvatten om middelen te verbinden aan de opgaven’
Uitbreiding lokaal belastinggebied om de lokale autonomie te verstevigen?
Gemeenten zijn te afhankelijk van het Rijk en er is sprake van een gebrek aan financiële autonomie. Eén van de instrumenten die wordt onderzocht in het kader van de financiële verhoudingen is de verruiming van het lokale belastinggebied. De afgelopen jaren zijn er in het kader van ‘decentralisatie’ de nodige taken overgegaan van de rijksoverheid naar gemeenten. De mogelijkheden voor gemeenten om inkomsten te genereren door middel van belastingheffing zijn echter ongewijzigd.
Gemeenten hebben slechts beperkte mogelijkheden om te sturen op het genereren van opbrengsten door middel van belastingheffing. Dit lijkt in strijd met het zogenoemde ‘profijtbeginsel’, een van de grondbeginselen van belastingheffing. Wij roepen op om gemeenten meer mogelijkheden te bieden om de ‘opbrengstenkant’ meer in evenwicht te brengen met de ‘uitgavenkant’. Dit kan door een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. De afgelopen jaren is dit in diverse rapporten aanbevolen.1 Ook in de verkiezingsprogramma’s waren veel partijen voorstander. Deze plannen hebben het regeerakkoord echter nooit gehaald. Net als veel andere wijzigingen van het belastingstelsel zijn ze uitgesteld. Wij roepen de landelijke politiek op tot een grondige analyse van het gehele belastingstelsel en te kijken naar een mogelijke verschuiving van landelijke belastingen naar lokale heffingen. Op die manier wordt mogelijk meer evenwicht gecreëerd tussen de taken, verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid van de gemeenten en de financiering hiervan. Met andere woorden, een versterking van de lokale autonomie.
Stabiele en heldere financiële randvoorwaarden nodig
Het onzekere financiële perspectief voor gemeenten na 2025 is een bijzondere en onwenselijke situatie. Aan de hand van uitgangspunten zoals balans tussen opgaven en middelen en een stabiel meerjarig financieel perspectief wordt inmiddels gewerkt aan de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Daarbij is ook aandacht voor een financieringsvorm die past bij de opgaven en een zo laag mogelijke administratieve last. Wij onderschrijven deze uitgangspunten.
Voor een krachtig en autonoom lokaal bestuur is het belangrijk dat de middelen die beschikbaar zijn voor de autonome en medebewindstaken voldoende en meerjarig stabiel zijn. Daarbinnen kunnen gemeenten, in combinatie met het lokale belastingbeleid, hun eigen afwegingen maken. Voor de grote opgaven gelden wat ons betreft soortgelijke principes met de aanvulling dat deze opgaven veelal binnen een regionale of nationale context vallen. Daar passen ook vaker aanvullende financieringsvormen bij in de vorm van specifieke uitkeringen en transitiefondsen. Hiervoor geldt wat ons betreft dat helderheid over de beschikbaarheid van de middelen, een koppeling aan een langetermijnvisie en lage administratieve lasten belangrijke aandachtspunten zijn.
Meer en betere samenwerking is nodig
Het lijkt een dooddoener: partijen – publiek en privaat – moeten meer en beter met elkaar samenwerken. Maar in een tijd waarin de maatschappelijke uitdagingen zo omvangrijk en domeinoverstijgend zijn, is samenwerking binnen en tussen alle betrokken partijen belangrijker dan ooit. Er wordt al veel samengewerkt op thema’s en domeinen, maar lang niet altijd is er sprake van samenhang, overzicht en regievoering.
‘We roepen op om realistisch te zijn in wat gemeenten wél en níet waar kunnen maken’
Vertaal de uitvoeringstoets naar een lokale variant
Gemeenten zouden ook zelf bij het aangaan van nieuwe taken een uitvoeringstoets moeten uitvoeren. Daarmee wordt duidelijk in welke mate een gemeente een opgave wel of niet waar kan maken. Als blijkt dat een opgave op dit moment niet haalbaar is, dan is dát wellicht het moment om regionale samenwerking te zoeken.
Gemeenten mogen kritischer zijn
Gemeenten moeten zelf ook kritisch zijn op wat ze aankunnen. Ze krijgen veel op hun bordje. Het Rijk stelt hoge eisen en niet altijd staat hier voldoende financiering tegenover. De onlangs aangekondigde uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO) is een goed instrument om de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van nieuwe taken kritisch tegen het licht te houden. Het is aan gemeenten om de opgaven die ze ontvangen van het Rijk kritisch en realistisch te bezien. Gedurende de rit kunnen ze in dialoog blijven met het Rijk over uitgangspunten, risico’s en kosten. Cruciaal is dat deze dialoog blijft bestaan als later blijkt dat de uitgangspunten niet (meer) blijken te kloppen.
Gemeenten ook zelf aan zet
Grote maatschappelijke opgaven en een onzeker financieel perspectief. Zolang er geen duidelijkheid is, moeten gemeenten hier mee omgaan. Ze moeten zuinig zijn op de middelen die er zijn en de middelen zinvol besteden. Bouwen aan wendbaarheid en weerbaarheid, zeker nu de middelen voor veel gemeenten ruimer zijn geworden. We raden gemeenten ook aan om te toetsen of de besteding van de middelen nog steeds in overeenstemming is met de doelstellingen, of dat er sprake is van stapeling van beleid. Alleen al het inzicht in (het waarom van) de besteding van middelen is uitermate waardevol voor het gemeentebestuur. Dit inzicht kan vervolgens leiden tot mogelijk actuelere en betere keuzes. Bijvoorbeeld meer nadruk op uitvoering in plaats van nieuw beleid. Wij zijn er ook van overtuigd dat dit bijdraagt aan een verbetering van de voorspellende waarde van de begroting. De verschillen tussen begroting en realisatie zijn nu vaak te groot en dit onderstreept wat ons betreft de noodzaak hiervan.
Wees realistisch over wat gemeenten kunnen
Gemeenten hebben ten opzichte van de grote maatschappelijke opgaven beperkte capaciteit beschikbaar, zeker de kleine en middelgrote gemeenten. Het personeelstekort is groot en dit heeft onherroepelijk effect op de slagkracht en de dienstverlening van gemeenten. Dit, terwijl de bijdrage van gemeentelijke organisaties juist zo nodig is om de grote vraagstukken die er liggen op te pakken. Gemeenten moeten nieuwe woningen bouwen om de woningnood een halt toe te roepen, maar waterbedrijven waarschuwen dat het watersysteem tegen zijn grenzen aanloopt. Het kabinet wil dat er in 2030 1,9 miljoen volledig elektrische auto’s zijn en 1,7 miljoen laadpalen, maar tegelijkertijd is er krapte op het elektriciteitsnet. Deze belemmering geldt ook voor de opgave dat we met z’n allen van het gas af moeten. Daarom roepen we op om realistisch te zijn in wat gemeenten wél, en vooral ook wat gemeenten níét waar kunnen maken.
Koppel middelen aan de langetermijnvisie
De langetermijnvisie moet handvatten bieden om middelen te verbinden aan de opgaven. Of dat nu via transitiefondsen gaat of via het gemeentefonds, deze koppeling schept duidelijkheid over de financiële kaders. Ad-hocfinanciering van grote opgaven wordt zo voorkomen. Vervolgens kunnen gemeenten doen wat ze in deze tijd moeten doen: keuzes maken gebaseerd op de langetermijnvisie en middelen en de specifieke situatie in de eigen gemeente.
‘Ook het Rijk zou bij grote thema’s vaker domeinoverstijgend vanuit de opgave kunnen werken’
Wat hebben gemeenten nodig om publieke waarde op het gebied van energietransitie, woningnood, digitalisering, vluchtelingen- en asielzoekersopvang en Wmo en jeugdzorg zeker te kunnen stellen? Dat was de centrale vraag bij het formuleren van onze aanbevelingen. Daarbij kijken we in deze jubileumeditie vijf jaar terug. Geld is uiteraard een randvoorwaarde bij het borgen van de publieke waarde, maar zeker niet het enige middel. Hierna bieden wij een aantal handvatten die wat ons betreft kunnen bijdragen aan het realiseren van publieke waarde. Onze aanbevelingen zijn mede gebaseerd op de ervaring van BDO in het veld en de rondetafeldiscussie (zie pag. 50). Ook hebben we ons laten inspireren door het rapport “Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur” (2021) van D.J. Elzinga.
Langetermijnvisie nodig
Nederland staat voor grote maatschappelijke opgaven. Deze opgaven vragen om een meer uitgewerkte langetermijnvisie en perspectief om effectief te kunnen sturen. Veelal ontbreekt zo’n langetermijnvisie waar-door het langer duurt voordat vraagstukken worden opgepakt en vindt samenwerking nog onvoldoende plaats. Deze visie gaat ook over de vraag hoe de executiekracht van de overheid als geheel kan worden versterkt. Een langetermijnvisie en het als één overheid optreden, of het nu gaat om plezierige of minder plezierige boodschappen, draagt in onze optiek bij aan duidelijkheid over en steun voor het beleid vanuit de samenleving.
Werk vanuit de opgaven
Gemeenten, provincies en andere partijen werken steeds vaker opgavegericht en willen daarmee bereiken dat de problemen van de burgers centraal staan. De krachten worden gebundeld om gezamenlijk tot een gedragen oplossing te komen. Ook het Rijk zou bij grote thema’s veel vaker domeinoverstijgend vanuit de opgave kunnen werken. Departementale silo’s worden dan losgelaten en in plaats daarvan kan het Rijk brede teams samenstellen met kennis van een bepaalde maatschappelijke opgave. Hiermee kan Nederland integraal, vanuit de opgave, doelstellingen realiseren.
Gemeenten hebben behoefte aan financiële stabiliteit en zekerheid. Een herziening van de financiële verhoudingen moet daar voor zorgen. Geld is daarbij niet het enige middel. Ook betere samenwerking versterkt de publieke waarde van de overheid als geheel. Rijk en gemeenten zijn samen aan zet.