Hoe komen signalen over eventuele misstanden bij de ACM terecht als er geen meldplicht is?

‘Onze toezichthouders kijken doorlopend naar signalen uit de markt en openbare informatie die bijvoorbeeld in de media staat. We nemen alle signalen serieus. Als een partij aan de bel trekt en aangeeft dat zij wordt benadeeld omdat bijvoorbeeld de polisvoorwaarden verslechteren, of de prijzen worden opgedreven, dan kijken we daar zeker naar. We hanteren bij regionale samenwerking het zogenaamde piepsysteem. Als we geen klachten krijgen van stakeholders, dan zien we niet direct aanleiding om ernaar te kijken.’

Er vindt de komende jaren naar verwachting veel domeinoverstijgende samenwerking plaats. Verwacht u nieuwe uitdagingen op dat gebied, bijvoorbeeld een ontwikkeling naar Health Maintenance Organisations (HMO’s)?

‘Eerlijk gezegd niet. De kans dat regionale samenwerkingsverbanden uit de bocht vliegen als verboden klassieke marktverdeling of prijskartel is niet zo groot. Aandachtspunt is wel dat ketens niet zo hecht worden en zo dichtgetimmerd zijn dat er straks, zonder onderbouwing, geen nieuwe partijen meer worden toegelaten en er geen keuze meer is voor de patiënt. Maar dat zie ik niet snel gebeuren. Het verschil tussen zelfstandig blijven en samenwerken of fuseren is voor ons als toezichthouder van wezenlijk belang. Als partijen opgaan in één entiteit dan is het simpel: dan moeten ze vooraf langs de ACM om deze concentratie te laten toetsen in het licht van de Mededingingswet. Zo niet, dan niet. In het theoretische geval van een geleidelijke meerjarige ontwikkeling naar HMO’s is een piepsignaal wellicht niet meer voldoende. Als de samenwerkingsverbanden keuzes beperken en de marktverdeling niet meer in het voordeel is van de patiënt, zal de ACM als publieke hoeder van patiënt en inkoper een actievere rol innemen. Maar dit is puur speculatief en zeker niet bedoeld als waarschuwing. Integendeel. Nogmaals, we juichen samenwerking toe.’

Samenwerking tussen partijen is op zich al een uitdaging. Zeker in een complexe markt als de zorgsector. Wat helpt volgens u om de samenwerking tussen zorgpartijen te versoepelen?

‘Eenvoudige digitale gegevensuitwisseling. En dat vraagt een eerlijk speelveld als het gaat om IT-diensten. Veel zorgaanbieders zijn afhankelijk van hun IT-leverancier en kunnen vaak geen kant meer op. Deze zogenaamde ‘vendor lock-in’ zien we geregeld langskomen. En als een leverancier daar misbruik van maakt, dan is dat in strijd met de Mededingingswet. Machtsmisbruik kan bijvoorbeeld zijn wanneer een leverancier het moeilijk maakt om systemen van verschillende leveranciers aan elkaar te koppelen of wanneer een leverancier onredelijke (contract)voorwaarden oplegt. Wij richten ons daar ook op en hebben een leidraad samengesteld die duidelijkheid biedt over concurrentieregels voor zorg-ICT-markten. Wij als ACM houden dus ook de leveranciers binnen de zorgmarkt in het vizier, ook de leveranciers van hulpmiddelen en de farmaceutische industrie.’

Tot slot. Hoe werkt de ACM samen met andere toetsende instanties als de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)?

‘We wisselen vooral kennis en expertise uit, voeren gezamenlijk marktstudies uit en zorgen ervoor dat we geen dubbel werk doen. Maar eerlijkheid gebiedt te zeggen dat het de olifant en de muis zijn die zeggen: “Wat stampen we lekker samen.” Wij zijn aanzienlijk kleiner. Als een van de andere partijen zegt: we zetten er tien man op, dan ben ik blij als wij een halve medewerker vrij kunnen spelen. Zo liggen de verhoudingen. Maar het helpt als we allemaal dezelfde kant opduwen. En dat doen we.’

Zijn samenwerkende zorginstellingen verplicht zo’n samenwerking te melden bij de ACM?

‘Nee, er is geen meldingsplicht omdat het juridisch geen fusie betreft. We hoeven dan ook niet te toetsen of zo’n samenwerking het risico in zich houdt van structurele concentratie van marktmacht. Daar gaat het hier niet over. De partijen behouden tenslotte hun zelfstandigheid en bepalen nog steeds zelf hun eigen strategische en commerciële beleid. Het is aan partijen zelf om hun samenwerking vorm te geven binnen de kaders van de Mededingingswet. Samenwerkende partijen mogen bijvoorbeeld geen prijsafspraken met elkaar maken. Een van de belangrijkste zekerheden die wij hebben om te weten dat een samenwerking de goede kant op gaat, is overigens als alle stakeholders zijn betrokken. Dat is een duidelijk signaal dat het wel goed zit.’

En toetsing achteraf, of de samenwerkingsdoelen zijn behaald?

‘Ook daarin spelen wij geen rol. En daarom is die laatste voorwaarde ook zo belangrijk; het openbaar maken van alle doelen en afspraken. Die transparantie in de zorg over wat partijen op welke manier willen bereiken, is belangrijk. Dan kunnen zorginkopers toetsen of die doelen inderdaad behaald zijn en patiëntenverenigingen kunnen checken of die kwaliteit verbeterd is.’

Er gebeurt veel binnen het domein van de zorg. Ook als het gaat om regionale samenwerking. Dat betekent ook dat partijen afspraken willen maken over verdeling van de markt: wie doet wat om passende zorg met elkaar te realiseren? Hoe kijkt de ACM daarnaar?

Samenwerking is goed en nodig om de uitdagingen binnen deze sector het hoofd te kunnen bieden. Veelal zien we samenwerkingen plaatsvinden tussen soortgelijke partijen. Maar de meerwaarde zit hem vooral in domeinoverstijgende coalities. En voor de duidelijkheid: zolang afspraken tussen marktpartijen ten goede komen aan de patiënt of verzekerde wordt de Mededingingswet niet overtreden en zijn wij voor die samenwerking. Betere zorg staan wij nooit in de weg. Koudwatervrees richting ons is dan ook helemaal niet nodig.’

Ook niet wanneer bepaalde partijen veel volume krijgen en, zonder dat er sprake is van juridische fusies, de markt met hun samenwerkingsverbanden toch min of meer gaan domineren?

‘Dat hangt ervan af. De meeste vormen van samenwerking zijn toegestaan. Maar als patiënten en verzekerden bijvoorbeeld keuzevrijheden worden ontnomen zonder dat er duidelijke voordelen tegenover staan, dan zou er sprake kunnen zijn van verboden marktverdeling. Dan schiet samenwerking haar doel voorbij.’

En dan kan de ACM dus wél optreden?

‘Ja, dat kan. Om die reden hebben we heel helder vijf voorwaarden op een rijtje gezet waar alle samenwerkingsverbanden in het kader van passende zorg aan moeten voldoen; die tussen zorgaanbieders onderling en tussen aanbieders en zorgverzekeraars. In de eerste plaats moeten de afspraken zijn gebaseerd op een feitelijk en openbaar beeld van de sociale en gezondheidssituatie in een regio, en bijdragen aan het voldoen aan de toekomstige zorgbehoefte in de regio. De tweede voorwaarde stelt dat zorgaanbieders, zorginkopers én patiënten in een vroeg stadium gezamenlijk betrokken worden bij het opstellen van de afspraken. Het mag geen aanbiedersfeestje worden. Als derde voorwaarde moeten de gestelde doelen concreet, meetbaar en toetsbaar zijn en bijdragen aan de kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van de zorg. Verder moeten partijen als vierde voorwaarde goed kunnen onderbouwen waarom hun afspraken, voor zover deze de concurrentie en daarmee de keuzevrijheid van de patiënt of zorginkopers beperken, noodzakelijk zijn voor een betere zorg. Schadelijke kartelafspraken moeten natuurlijk worden vermeden. Tot slot vragen we als vijfde voorwaarde van de samenwerkende partijen dat ze de doelstellingen, de afspraken en de onderbouwing van de noodzakelijkheid openbaar maken ter publieke verantwoording.’ 

De ACM is een uitgesproken voorstander van samenwerking binnen de zorgsector. En zolang er geen sprake is van een fusie of overname hebben organisaties geen meldplicht. De koudwatervrees die sommige instellingen voelen ten aanzien van de ACM is wat Broers betreft dan ook onterecht. ‘Wij juichen samenwerking toe, zolang de patiënt er beter van wordt.’